Inleiding

Op 18 juli 2015 is de Wet hergebruik van overheidsinformatie (Who) in werking getreden. Deze wet verplicht iedere “met een publieke taak belaste instelling” om aan een burger op zijn/haar verzoek het recht te verlenen tot hergebruik van openbare (of openbaar te maken) overheidsinformatie (tenzij).

Op 24 december j.l. startte het ministerie van BZK een openbare consultatie inzake een concept Wet implementatie open data richtlijn (Wiodr). Dit wetsvoorstel omvat stevige wijzigingen van de Who en enkele kleine wijzigingen voor diverse andere wetten. Eerder heb ik al een geconsolideerde versie van de beoogde nieuwe Who gedeeld.

De Wiodr bevindt zich dus nog in de openbare consultatie fase. Na deze fase moet het wetsvoorstel nog langs de Raad van State, de Ministerraad, de Tweede Kamer en de Eerste Kamer. Het wetsvoorstel heeft dus nog zeker niet haar definitieve vorm bereikt. Desalniettemin is het goed om deze ontwikkeling te volgen en op de hoogte te zijn van de beoogde wijzigingen van de Who op hoofdlijnen.

De Who heeft de afgelopen jaren misschien niet de nodige aandacht gekregen die het verdient. Mogelijk brengt de wetswijziging daar verandering in. In deze blog duik ik in op wat er in de huidige Who staat en wat de wetswijziging - mits het parlement hier t.z.t. mee in stemt - behelst. Deze kennis deel ik hier, zodat vakgenoten deze kunnen... hergebruiken.

Wet hergebruik van overheidsinformatie (huidig)

De Wet hergebruik van overheidsinformatie (Who) omvat grofweg de volgende rechten en plichten:
 

• Eenieder kan een verzoek tot hergebruik van overheidsinformatie indienen. Zij hoeft daarbij geen belang aan te geven. (art. 3)
   
• Dit betreft overheidsinformatie ongeacht de vorm, dus met inbegrip van teksten, afbeeldingen, data, e-mails, sms’jes, audio, video, et cetera. (art. 1, lid d)
   
• De gemeente dient binnen 4 weken te besluiten, met een mogelijke verdagingstermijn van ten hoogste 2 weken (art. 4). Een overschrijding van deze termijn staat echter niet open voor dwangsom (art. 4a).
   
• De volgende uitzonderingsgronden gelden (art. 2). De gemeente mag het verzoek c.q. het recht op hergebruik alleen afwijzen7 wanneer (art. 3, lid 5):
  • het informatie betreft die niet openbaar is (of gemaakt zou moeten worden) op grond van een andere wet, bijvoorbeeld de Wet openbaarheid van bestuur (Wob), de Wet open overheid (Woo) of de Archiefwet,
  • een derde de rechthebbende van de informatie is in de zin van de Auteurswet, de Wet op de naburige rechten of de Databankenwet,
  • het informatie betreft die alleen logo’s, wapens en insignes bevatten,
  • het informatie betreft die betrekking heeft op openbare persoonsgegevens waarvan hergebruik onverenigbaar is met de doeleinden waarvoor ze zijn verkregen.
     
• De informatie wordt verstrekt (art. 5):
  • voor zover deze aanwezig is,
  • aan de verzoeker,
  • voor zover mogelijk:
    • langs elektronische weg,
    • in een open en machinaal leesbaar formaat,
    • samen met de metadata,
    • conform formele open standaarden.
       

Ter verduidelijking: wetten als de Wet openbaarheid van bestuur (Wob), binnenkort te vervangen door de Wet open overheid (Woo), en de Archiefwet regelen het recht op toegang tot informatie. De Who regelt het recht op hergebruik van deze informatie. Het is zeer goed mogelijk dat de overheid informatie openbaar maakt, die niet hergebruikt mag worden, bijvoorbeeld omdat het auteursrecht bij derden ligt. Denk maar bijvoorbeeld aan de afbeeldingen op de website of openbare rapporten van externe adviesbureaus.

Rondom de Who bestaan in de praktijk een aantal misvattingen. De huidige Who verplicht niet tot:
 

• Open data
  De wet verplicht alleen om voor hergebruik beschikbare data (en andersoortige informatie) beschikbaar te stellen aan de verzoeker. Zij verplicht niet om voor hergebruik beschikbare data te ontsluiten via een openbaar toegankelijke website, online platform en/of open API’s. Wel verbiedt de wet om aan de verzoeker een exclusief recht tot hergebruik te verlenen (art. 7). (het exclusief recht mag uitsluitend verleend worden indien “dat noodzakelijk is voor het verlenen van een dienst van algemeen belang.”)
   
• het converteren van informatie naar open standaarden
  De wet gaat ervan uit dat open standaarden al zijn toegepast, zo blijkt uit de Memorie van Toelichting: “Een belangrijk uitgangspunt bij hergebruik is dat de documenten [en data, red.] beschikbaar worden gesteld in de vorm waarin ze aanwezig zijn bij de organisatie waaraan het verzoek om hergebruik is gericht (…). Er wordt wel van uit gegaan dat het gebruik van open standaarden in toenemende mate wordt gefaciliteerd door de huidige documentmanagement-systemen [en gegevensmanagementsystemen, red.] waardoor verstrekking «as is» ook meteen verstrekking in open formaat is (…). Deze inspanningsverplichting houdt niet in dat met een publieke taak belaste instellingen in alle gevallen verplicht zijn documenten elektronisch, machineleesbaar en met open standaarden beschikbaar te stellen. De gewijzigde [EU-richtlijn 2003/98/EG] verplicht hier niet toe indien dit een onevenredig grote inspanning vereist die verder gaat dan een eenvoudige handeling.”

Actualisatie Who / Wet implementatie open data richtlijn (Wiodr)

De Who is destijds opgesteld ter uitvoering van de (destijds gewijzigde) Europese Richtlijn 2003/98/EG. Deze is echter m.i.v. 17 juli 2021 ingetrokken ten faveure van Richtlijn (EU) 2019/1024. Daarmee wordt aanleiding gegeven aan de actualisatie van de Who. Dit gebeurt in de beoogde Wet implementatie open data richtlijn (Wiodr).

De Wiodr behelst een zeer stevige update van de Who en omvat daarnaast nog enkele kleine wijzigingen op de Archiefwet 1995, de Handelsregisterwet 2007, de Kadasterwet, de Wegenverkeerswet 1994 en de Wet open overheid.

De beoogde wijzigingen behelzen onder meer:
 

• Meer organisaties
  De wet gaat gelden voor meer organisaties, waaronder overheidsondernemingen, organisaties voor hoger onderwijs en organisaties voor onderzoek. Ik heb mijn desk research gedaan in de context van de gemeentelijke overheid. In de Wiodr worden ook enkele eisen gesteld die specifiek zijn voor m.n. onderwijsinstellingen, overheidsondernemingen, musea, bibliotheken en archiefdiensten. Deze eisen noem ik hieronder niet.
   
• Open standaarden
  De beoogde wet (huidig concept) dwingt net zo min tot conversie van informatie naar open standaarden als voorheen, door het gebruik van bewoordingen als “voor zover dit mogelijk en passend is en geen onevenredige inspanning vergt”. Wel gaat zij er niet langer meer vanuit dat systemen in toenemende mate open standaarden faciliteren, maar verplicht zij organisaties ertoe “dat diens documenten [en data, red.] worden ontworpen, vervaardigd en beschikbaar gesteld op een manier die openheid en hergebruik van die documenten [en data, red.] toegankelijk en gemakkelijk maakt”. Hierbij mag verondersteld worden dat daarmee onder meer het toepassen van open standaarden verondersteld wordt, zodat een latere conversie niet nodig dan wel eenvoudig te realiseren is.
   
• Actief beschikbaar stellen / Open data
  Burgers en bedrijven behouden het recht om een verzoek tot hergebruik in te dienen. Voor alle gegevens geldt daarnaast een inspanningsverplichting om deze uit eigen beweging, dus ongevraagd, beschikbaar te stellen voor hergebruik. De minister krijgt de bevoegdheid om te besluiten dat dit (deels) ook via een aangewezen portaalsite dient te gebeuren. Daarbij wordt ook de link naar PLOOI gelegd. Voor “specifieke hoogwaardige gegevenssets” geldt wel een harde verplichting tot actieve beschikbaarstelling. Om welke concrete gegevenssets het gaat moet nog door de Europese Commissie worden vastgesteld.
   
• Dynamische gegevens / API’s
  In principe moeten dynamische gegevens, dat wil zeggen gegevens die direct of in real time worden geactualiseerd, en “specifieke hoogwaardige gegevenssets” via passende API’s ontsloten worden (aan de verzoeker). Ook moeten zij bulksgewijs gedownload kunnen worden. Deze eis is alleen “hard” bij de “specifieke hoogwaardige gegevenssets”. Voor overige, dynamische gegevens geldt deze eis voor zover deze past binnen de financiële en technische mogelijkheden van de organisatie.
   
• Aanbestedingen, outsourcing en subsidiëring
  Wanneer de organisatie het produceren of ontwikkelen van software, dynamische gegevens, onderzoeksgegevens of specifieke hoogwaardige gegevenssets financiert, dan moet zij zich ook inspannen om hieraan voorwaarden te verbinden ten behoeve van openheid en mogelijk hergebruik.
   
• Privacy
  Wanneer informatie geanonimiseerd wordt met het oog op openheid of hergebruik, dan dient dit zo te gebeuren dat identiteiten ook niet met slimme technieken alsnog achterhaald kunnen worden. Indien van toepassing moet conform de AVG een gegevensbeschermingseffectbeoordeling worden uitgevoerd.
   
• Jaarlijkse begroting / jaarverslag
  In de jaarlijkse begroting dient aandacht geschonken te worden aan de beleidsvoornemens inzake de uitvoering van de Who. In het jaarverslag dient hierover gerapporteerd te worden.
   

Ik herhaal, wellicht ten overvloede, dat de Wiodr nog verre van definitief is. De bovengenoemde wijzigingen kunnen dus nog wijzigen.

Open by design and by default

Een belangrijk principe dat zowel in de Wiodr als in de EU-richtlijn wordt genoemd, is “open by design and by default”. Dat wil zeggen dat de organisatie al bij het ontwikkelen of aanbesteden van informatiesystemen na moet denken over hoe zij de verzamelde informatie beschikbaar gaat stellen aan het brede publiek. De huidige Who dwingt de overheid pas tot actie op het moment dat er een verzoek binnen komt, waarna zij slechts een best effort hoeft te leveren.

Concreet betekent dit principe dat de herbruikbaarheid van informatie geborgd moet worden door de inzet en toepassing van open standaarden, open API’s en standaard licentievoorwaarden. Daarbij zal uiteraard wel rekening gehouden moeten worden met de uitzonderingsgronden.

Allereerst geldt de Who, ook na wijziging, alleen voor openbare (of openbaar te maken) overheidsinformatie. Welke overheidsinformatie openbaar (te maken) is, wordt geregeld in de Wob en diens vervanger, de Woo. Hierin staat dat in principe álle overheidsinformatie openbaar (te maken) is, tenzij dit strijdig is met het belang van bijvoorbeeld:

• privacy,
• veiligheid,
• bedrijfsgeheim,
• internationale betrekkingen, en/of
• bescherming van intern beraad.
   

Belemmeringen kunnen by design weggenomen worden, bijvoorbeeld m.b.v. anonimisering en/of filtering van gevoelige data.

Vervolgens zal ook gelet moeten worden op de rechten van derden conform de Auteurswet, de Wet op de naburige rechten of de Databankenwet. Waar mogelijk dienen potentiële belemmeringen by design voorkomen te worden door bij iedere aanbesteding van (de ontwikkeling van) een informatiesysteem of -product te vereisen dat de leverancier toestemming verleent tot publieke openbaarmaking en beschikbaarstelling voor hergebruik.

Om het hergebruik naast by design ook by default te borgen is het zaak om zo veel mogelijk gebruik te maken van generieke ICT- en integratie-componenten en standaard eisen, inkoopvoorwaarden, overeenkomsten en licenties.